De ondernemingsraad gaat in beroep tegen dit besluit bij de Ondernemingskamer (OK) van het Gerechtshof Amsterdam. De gemeente heeft onder meer aangevoerd dat dit besluit onder de reikwijdte van het primaat van de politiek valt, en dat daarom aan de ondernemingsraad geen beroepsrecht toekomt. Daar gaat de Ondernemingskamer in mee en hij wijst de bezwaren van de ondernemingsraad die zien op de personele gevolgen van dit besluit af.

‘Organisatie van de toekomst’

Op 1 januari 2014 zijn de gemeenten Alphen aan den Rijn, Boskoop en Rijnwoude gefuseerd tot de nieuwe gemeente Alphen aan den Rijn. Vanaf 2017 is gewerkt aan de totstandkoming van een nieuw organisatieplan genaamd “Organisatie van de Toekomst“. De bestaande organisatiestructuur is, na een voorwaardelijk positief advies van de ondernemingsraad, vastgesteld bij besluit van 8 oktober 2018 en ingevoerd per 1 januari 2019. Het besluit hield in dat de bestaande afdelingen zijn opgeheven. De medewerkers zijn geplaatst in teams onder leiding van een teamleider, en managers zijn aangesteld om de teams aan te sturen.

• Hoe ga je als or bij de overheid om met het primaat van de politiek? Lees het snel na in de Kennisbank OR in de Praktijk!

Eind december 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders (B&W) opdracht gegeven voor een tussenevaluatie van de organisatieontwikkeling. Op 25 mei 2020 heeft een externe adviseur zijn bevindingen gepresenteerd. Eén van zijn adviezen was de huidige topstructuur te herzien met als uitgangspunten: klein, simpel en duidelijk, met maximaal vijf posities in het topmanagement.

Nieuwe organisatiestructuur

Op 14 juli 2020 is aan de ondernemingsraad een presentatie gegeven over de verdere ontwikkeling van de ‘Organisatie van de Toekomst’. Die presentatie hield onder meer in dat het college een analyse van de gemeentesecretaris over de gemeentelijke organisatie steunt. Ook werd toen bekend dat het college opdracht heeft gegeven voor een plan van aanpak hoe deze richting verder te ontwikkelen. De beoogde organisatiestructuur zal bestaan uit vier directeuren die samen het directieteam (DT) vormen, gericht op integrale concernsturing. Als gevolg daarvan zal de functie ‘manager dienstverlening’ vervallen.

Negatief advies or

Op 6 augustus 2020 heeft de gemeentesecretaris de ondernemingsraad gevraagd advies uit te brengen over de voorgenomen nieuwe DT-structuur en, na consultatie van het lokaal overleg, advies uit te brengen over het plan van aanpak. Op 7 oktober 2020 heeft de ondernemingsraad negatief geadviseerd. Volgens de ondernemingsraad draagt de voorgestelde DT-structuur niet bij om dichter bij de Organisatie van de Toekomst-doelen te komen. Verder constateert de ondernemingsraad dat door wijziging van de DT-structuur vier managers dienstverlening boventallig worden. De te verwachten gevolgen zijn breder dan alleen rechtspositionele aspecten voor een beperkte groep medewerkers. Het vervallen van een laag leidinggevenden tussen de directie en de teamleiders heeft een andere dynamiek en wellicht andere werkwijzen tot gevolg.

• Lees ook: Politiek primaat: wanneer trekt een rechter de grens?

De ondernemingsraad meent wel dat het sociaal plan in voldoende mate voorziet in maatregelen met het oog op de te verwachten rechtspositionele gevolgen. Al met al zet de ondernemingsraad vraagtekens bij de opmerking van het DT dat de voorgestelde wijziging budgetneutraal zal plaatsvinden. Het eventueel afvloeien van de boventallig verklaarde managers gaat geld kosten. Daarbij komt nog dat de nieuwe managers hoger worden ingeschaald dan de huidige directeuren. Tot slot heeft de ondernemingsraad een aantal adviezen gegeven over de implementatie van een besluit tot wijziging van de structuur van de ambtelijke top. Op 19 oktober 2020 heeft de gemeentesecretaris de or meegedeeld dat hij besloten heeft de voorgestelde structuurwijziging door te voeren. En ook dat hij opdracht heeft gegeven om het plan van aanpak met verbeteracties uit te voeren vanaf 1 januari 2021.

Beroep bij de Ondernemingskamer

De ondernemingsraad heeft daarop de Ondernemingskamer verzocht te bepalen dat de gemeente bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het besluit van 19 oktober 2020 tot:

• vaststelling van de nieuwe structuur van het directieteam; en:
• vaststelling van het plan van aanpak;
• de gemeente de verplichting op te leggen om het besluit in te trekken, haar te verbieden om handelingen te verrichten ter uitvoering van het besluit en te verplichten de gevolgen van het besluit ongedaan te maken.

De ondernemingsraad is niet tegen een kleiner DT/MT. Maar het is de or onduidelijk waarom het nodig is om de bestaande 3,5 fte managers dienstverlening te vervangen door drie fte directeuren. De met de structuurwijziging beoogde integraliteit en concernsturing waren al onderdeel van de functie van de manager dienstverlening. De bestaande structuur zou dus toereikend moeten zijn voor het bereiken van de gestelde doelen. Voor zover dat in de praktijk (nog) onvoldoende tot uiting komt, is dat wellicht omdat de bestaande structuur pas begin 2019 is ingevoerd. Het is onduidelijk gebleven waarom de structuurwijziging tot gevolg zal hebben dat er meer concern breed zal worden aangestuurd. De structuurwijziging heeft behoorlijke gevolgen, omdat een managerslaag wegvalt en de teamleiders na de structuurwijziging rechtstreeks onder een directeur vallen. Dat vergt extra capaciteiten van de teamleiders. De ondernemingsraad stelt tot slot vragen bij de stelling dat de structuurwijziging budgetneutraal kan worden uitgevoerd.

Oordeel Ondernemingskamer

Op grond van artikel 160 lid 1, aanhef en onder c Gemeentewet is het college van B&W bevoegd regels vast te stellen over de ambtelijke organisatie van de gemeente, met uitzondering van de organisatie van de griffie. Het ligt voor de hand dat de wijze waarop de ambtelijke organisatie is ingericht en de manier van leidinggeven van wezenlijk belang zijn voor de mate waarin het college zijn beleidsdoelstellingen kan realiseren. De Ondernemingskamer betoogt dat gebleken is dat het college zich ook actief heeft bemoeid met de structuurwijziging waartoe het besluit strekt.

Valt onder het primaat van de politiek

De beslissing over de inrichting van de structuur van de ambtelijke top vergt onmiskenbaar een politieke afweging van de daaraan verbonden voor- en nadelen. Het besluit valt daarmee onder de reikwijdte van het primaat van de politiek, aldus de Ondernemingskamer. Het is dus op grond van de WOR van medezeggenschap uitgezonderd, behalve wat de personele gevolgen betreft. Het betekent dat voor zover het beroep van de ondernemingsraad steunt op bezwaren tegen de gekozen structuur als zodanig, het verzoek niet toewijsbaar is. Slechts de bezwaren die betrekking hebben op de personele gevolgen van het besluit kunnen hier inhoudelijk worden besproken.

• Lees ook: Overheid, beperk het primaat van de politiek!

‘Bezwaren or onvoldoende concreet’

Het bezwaar van de ondernemingsraad dat betrekking heeft op de gevolgen van het besluit voor het functioneren van de teamleiders vindt de Ondernemingskamer onvoldoende concreet om te kunnen oordelen dat de gemeente om die reden bij haar belangenafweging niet in redelijkheid tot het besluit kon komen. De or heeft onvoldoende toegelicht dat de omstandigheid dat de teamleiders in de nieuwe structuur worden aangestuurd door een directeur in plaats van een manager dienstverlening, zal leiden tot wezenlijke wijzigingen in de taken en verantwoordelijkheden van de teamleiders. Wat betreft de twijfel van de or of de structuurwijziging budgetneutraal zal zijn, heeft de ondernemingsraad niet duidelijk gemaakt waarom hij daaraan twijfelt. De gemeentesecretaris heeft volgens de Ondernemingskamer voldoende duidelijk gemaakt dat de structuurwijziging niet ten koste gaat van de salaris- of vacatureruimte. Tot slot heeft de or volgens de Ondernemingskamer niet voldoende duidelijk gemaakt waarop het bezwaar dat de personele gevolgen van het besluit onvoldoende bekend zijn precies betrekking heeft. En tevens waarom dit bezwaar zou moeten leiden tot de conclusie dat de gemeente bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot het besluit kon komen. De Ondernemingskamer constateert dat dit bezwaar kennelijk geen betrekking heeft op de rechtspositionele gevolgen van het boventallig worden van managers dienstverlening. De ondernemingsraad heeft daarover in zijn advies opgemerkt dat het sociaal plan in voldoende mate voorziet in die gevolgen. De Ondernemingskamer wijst de verzoeken van de ondernemingsraad af.

Aantekeningen

Het staat vast dat het besluit over de structuurwijziging van de gemeente onder de reikwijdte van het primaat van de politiek valt en daarmee uitgezonderd is van medezeggenschap (artikel 46d aanhef en onder d WOR). Behoudens voor zover het de personele gevolgen betreft. Het feit dat de gemeente aan de or had gevraagd om ongeclausuleerd te adviseren over de beoogde structuurwijziging van de ambtelijke top betekende niet dat de ondernemingsraad daarom het beroepsrecht van artikel 26 van de WOR toekomt.

Bronnen

• Artikelen 23, 26 en 46d aanhef en onder b WOR
• Artikel 160 lid 1, aanhef en onder c, Gemeentewet
• Gerechtshof Amsterdam, 25 februari 2021 ECLI:NL:GHAMS:2021:787

Pauline Maarsen, RvM 5/2021